La leyenda de Quetzalcoatl. Diego Rivera. Palacio Nacional México D.F.

       
 


       por Dra. Teodora ZAMUDIO

  

El INAI

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El INAI -Instituto Nacional de Asuntos Indígenas-

 

Lucia Martin, DNI 28863969

 

 

INTRODUCCION

En el presente trabajo expongo las dificultades por las que atraviesa el INAI para su puesta en marcha, comienzo desde el dictado de la ley 23.302, pasando por el dec 155/89, los decretos dictados por el PEN como el 667/91; 1667/91 y otros, que violan la estructura prevista para el INAI por su ley de creación.

Desde el año 1985, en que se dictó la ley, hasta el año 2003 pasaron 13 años y recién ahora se podría decir que el INAI comienza con las funciones que le corresponden y se respeta su correcta ubicación dentro del Estado. En el trabajo se va demostrando las diferencias entre los papeles y la realidad durante todos estos años, por un lado se decía que ya estaba en camino la puesta en marcha del Instituto para así mejorar la vida de los indígenas y comenzar a integrarlos a la sociedad respetando siempre su cultura y modalidades de vida, y por el otro continuaban las violaciones y discriminaciones hacia dichos pueblos, despojándolos de sus tierras y sometiéndolos a una vida inhumana con grandes necesidades básicas a las cuales no se les prestaba la debida atención.

Se relata lo sucedido en el juicio iniciado por el AIRA donde se requiere la correcta ubicación del INAI en la estructura administrativa dentro del Estado, por sentencia de 1º y 2º instancia se declara que el INAI debe actuar como un organosm descentralizado dependiente directamente del Mº de Desarrollo y Accion Social.

Finaliza el trabajo destacando a nivel general los dos temas que considero fundamentales para que comiencen ha hacerse valer los derechos de los pueblos indígenas reconocidos plenamente en la Constitución Nacional, es imprescindible el inmediato reconocimiento como personas jurídicas de los pueblos indígenas y la devolución de aquellas tierras que les pertenecen o aquellas apta para su pleno desarrollo.

EL INAI

El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), fue creado por la ley 23.302 del año 1985, como organismo de aplicación de la misma, a fin de velar por el cumplimiento y consecución de sus objetivos. Dicha ley declara de interés nacional la atención y el apoyo de los aborígenes y de las comunidades indígenas existentes en el país, su defensa y desarrollo para su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades.

La reglamentación de la ley 23.302 se instrumentó por el decreto 155 en el año 1989, es decir, que a pesar de la declaración de interés nacional de las comunidades indígenas, tuvieron que pasar cuatro años para dar el paso que seguía para poner en marcha los objetivos de la ley. Con dicho decreto se invistió al INAI de las facultades para entender como autoridad de aplicación en todo lo referente a la ley 23.302, disposiciones modificatorias y complementarias y al Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo (ley 14.932), hoy Convenio 169/89 denominado “Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”. Recién en el año 1990 se designó un Delegado Organizador del INAI, quien comenzó a tratar el tema de la estructura administrativa del Instituto, a la espera de la designación del PEN de las autoridades. Como destaqué anteriormente ya pasaron hasta el 90 cinco años y aun no estaba en funcionamiento el INAI. Habría que analizar que entiende el Estado y los gobernantes y legisladores por “interés nacional”.

El INAI se crea a través del art. 5 de la ley 23.302 que textualmente dice: “Créase el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas como entidad descentralizada con participación indígena, que dependerá en forma directa del Mº del Salud y Acción Social. El Poder Ejecutivo designará a su titular y deberá constituirse dentro de los 90 días de la vigencia de la presente ley. Contará con un Consejo de Coordinación y un Consejo de Administración”.

El decreto 155/89 en su art. 1 dice: “El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) actuará como entidad descentralizada con participación indígena dependiente del Mº de Salud y Acción Social.”. En su art. 2 dice: “El INAI entenderá como autoridad de aplicación, en todo lo referente a la ley 23.302, disposiciones modificatorias y complementarias y al Convenio 107 sobre Protección e Integración de la Poblaciones Tribales aprobado por la ley 14932, en coordinación con los organismos nacionales, provinciales o municipales competentes. A estos efectos cumplirá todas las actividades conducentes a promover el desarrollo integral de las comunidades indígenas adjudicando prioridad a sus aspectos socioeconómicos, sanitario y cultural, preservando y revalorizando el patrimonio cultural de estas comunidades.”

La relevante trascendencia de la estructura del INAI, se entiende en cuanto a que esta crea entre otros, un Registro Nacional de Comunidades Indígenas que otorga mediante su inscripción la personería jurídica a las comunidades indígenas de todo el país.

Los mismos representantes de los pueblos indígenas reunidos en Asamblea General, en la Segunda Jornada de “Los Indígenas en la Reforma de la Constitución Nacional” en marzo del año 1990 expresan en el ANEXO 1 de la misma, determinadas denuncias y exigencias con respecto al respeto de los derechos de los pueblos indígenas, aquí se evidencia que a pesar de estar vigente la ley y su reglamentación no se habían puesto en marcha actividades para el cumplimiento de dichas normas. El punto 7 del mencionado anexo dice textualmente: “Exigimos al Poder Ejecutivo Nacional la inmediata puesta en marcha del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), garantizándose la plena participación de los pueblos indígenas en su implementación y gobierno. Asimismo exigimos, ante la sistemática dilación y violación, se de plena vigencia a la ley 23.302 de Política Indígena y Apoyo a las comunidades aborígenes” .Se exige aquí la necesidad inmediata de que el INAI comience con sus funciones como autoridad de aplicación de las normas que reglamentan los derechos de los aborígenes, para que los pueblos puedan constituirse como personas jurídicas y puedan así hacer valer sus derechos frente a toda la sociedad, los cuales merecen el debido respeto por parte de todos los ciudadanos que habitamos en el mismo país, ya que ellos también son ciudadanos de la argentina y necesitan del suficiente apoyo para terminar con las violaciones que se  cometen hacia ellos, sus tierras, su cultura, etc…Y de esta manera incorporarlos a la sociedad respetando sus pautas y formas de vida, su cultura, el patrimonio de sus tierras y todos aquellos derechos que les corresponden como personas individuales y como pueblos pertenecientes a la Argentina.

En la misma Asamblea del año 90 los representantes de los pueblos indígenas realizan denuncias respecto a determinadas situaciones por las que atraviesan diferentes pueblos, que demuestran aun más, que a pesar de la vigencia de las normas ya mencionadas, se seguían cometiendo todo tipo de violaciones hacia los pueblos indígenas.

Transcribo alguna de las denuncias que surgen del acta de la Asamblea:

1-“ Denunciamos a la opinión pública nacional e internacional los atropellos y nuevos despojos que se siguen cometiendo contra el pueblo indígena y especialmente contra la Comunidad guaraní-chiripá del cacique Antonio Moreira en Puerto Iguazú. Reiteramos la denuncia de la criminal quema de las viviendas de la comunidad, el despojo de sus legítimas tierras y el traslado violento y forzoso de los hermanos a zonas inhóspitas y de basurales, que someten nuevamente a la comunidad a condiciones de vida inhumanas. Exigimos la entrega inmediata de las 615 hectáreas que fueron prometidas en Puerto Península y el cumplimiento del art. 8 de la  ley 23.302.”

2-“Denunciamos una vez más los atropellos contra el pueblo mapuche en Piedra del Águila y Paso Flores y el incumplimiento de los convenios suscriptos entre el Gobierno de la provincia de Río Negro y la Empresa Nacional Hidronor. Denunciamos la insensibilidad y negligencia de las autoridades competentes en la garantía de los derechos de los hermanos mapuches afectados y la violación de la ley 23.302 y de la ley 23592 contra toda forma de discriminación.”

3-“Repudiamos los continuos despojos de sus tierras a los hermanos tobas de la comunidad de Pampa del Indio (Chaco) y exigimos la inmediata restitución de las tierras ilegalmente despojadas”.

En marzo de 1991 en el boletín de las jornadas “Los Indígenas en la Reforma de la Constitución Nacional” aparece como uno de los títulos del mismo: “El INAI congelado”, estamos ya en el año 91, a seis años del dictado de la ley 23.302 y a dos años de su reglamentación por el dec. 155/89 y se sigue a la espera de la puesta en marcha del INAI.

Transcribo a continuación partes del artículo de dicho boletín que habla sobre el congelamiento del INAI:

“A la demoras en reglamentar la ley 23.302 de Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes sancionada en 1985, reglamentada recién en febrero de 1989, se le suman las sucesivas postergaciones para poner en funcionamiento el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), órgano de aplicación de la ley. Pareciera que la dilación ha sido el método elegido”

 “Una política que por un lado anuncia “:..basta de olvidos y desprecios, de persecución, de sufrimientos e ignorancia, de perjuicios”(discurso del pres. Menem, X Congreso Indigenista, Neuquén 2/10/89) y por el otro se incumplen las leyes y su espíritu”.

Todos los reclamos en cuanto a las demoras en la aplicación de las leyes respectivas, en la puesta en marcha del Instituto, para hacer valer de una vez los derechos que les corresponde a los indígenas, demuestran el enfrentamiento entre la realidad y las leyes. Por un lado, en cuanto a los papeles aparecen funcionarios que afirman que el INAI está en la orbita presidencial, que va en camino, que falta tal o cual firma, mientras que en la realidad continúan los olvidos, desprecios, persecución, sufrimientos y perjuicios: el gobierno de la provincia de Misiones deroga la Ley Aborigen y continúan los despojos y represiones a los guaraníes de Puerto Iguazú; el gobierno de la provincia de Río Negro y la Empresa Hidronor incumplen los convenios por la represa Piedra del Águila, perjudicando gravemente a la comunidad mapuche involucrada; la Cámara de Senadores aprobó la privatización del Ingenio Las Palmas sin poner en salvaguarda los derechos de las siete comunidades indígenas; sigue impune el asesinato de Paula Gutierrez (wichi) en la Cortada, Rivadavia Banda Norte, Salta; siguen sin entregarse las 150.000 hectáreas a los tobas del Teuco-Bermejito. Así la realidad y las leyes se enfrentan, antes por el freno de la aplicación y vigencia de la  ley por la demora en su reglamentación y ahora por la postergación de la puesta en marcha del INAI.

En esta situación nos encontramos en el año 1991, a seis años del dictado de la ley 23.302 que declara de interés nacional la atención y el apoyo de los aborígenes y sus comunidades.

Facultades

El art. 6 de la ley 23.302 indica las facultades que le corresponden al INAI, dentro de las cuales están:

*actuar como organismos de aplicación de la ley, velando por su cumplimiento y consecución de sus fines;

*dictar su propio reglamento y sus normas;

*llevar el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (de fundamental importancia para que las comunidades adquieran su personalidad jurídica) y disponer la inscripción de las comunidades que los soliciten;

*elaborar e implementar planes de adjudicación y explotación de las tierras, de educación y de salud; etc.

De aquí la importancia del buen funcionamiento del Instituto a través del cual comienza a hacerse valer los derechos de estos pueblos indígenas, que se encuentran aun tan vulnerados y apartados del resto de la sociedad.

El decreto 155/89 en su art. 3 expresa que el INAI podrá:

*elaborar y ejecutar programas de corto, mediano y largo plazo, destinados al desarrollo integral de la comunidades indígenas, incluyendo planes de salud, educación, vivienda, adjudicación, uso y explotación de tierras, promoción agropecuaria, pesquera, forestal, minera, industrial y artesanal, desarrollo de la comercialización de sus producciones, especialmente de la autóctona;

*organizar el Registro de Comunidades Indígenas;

*realizar estudios y censos que permitan diagnosticar los problemas que afecten a  las comunidades;

*difundir el conocimiento del patrimonio cultural indígena;

*propiciar la realización de procedimientos electivos según la tradición y pautas culturales de cada comunidad, para la designación de representantes de la misma; etc…

Aquí se expresan las amplias facultades otorgadas al INAI, de ahí la necesaria inmediatez en poner en funcionamiento dicho Instituto para comenzar con las actividades que ayuden a mejorar la vida de los indígenas y así apoyarlos para su progreso en todos los aspectos, respetando siempre su cultura y tradición, logrando una armoniosa convivencia con el resto de la sociedad, la cual se da a través del respeto mutuo de las pautas que rigen en cada ámbito.

Juicio contra el estado

A pesar de la pautas mencionadas en la ley sobre la creación y estructura del INAI, normas que deben ser cumplidas en un estado de derecho, en el año 1991 el PEN dictó el decreto 667/91 en el cual el INAI aparece dependiente de la Dirección de Desarrollo de Grupos Sociales y a su vez de la Subsecretaría de Desarrollo de la Persona, o sea que en dicha norma no se había previsto que el INAI debía funcionar como entidad descentralizada y con las amplias facultades otorgadas tanto por la ley, como por su decreto reglamentario.

El art. 1 del dec. 155/89 expresa claramente: “El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) actuará como entidad descentralizada con participación indígena dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social”.

Ante dicha situación la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA), representantes del Foro Permanente “Los Indígenas en la Reforma de la Constitución y representantes de la Comisión indígena Internacional, iniciaron en el año 1991, a raiz de la promulgación del dec. 667/91 una acción, ante la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal, contra el PEN, a fin de obtener sentencia meramente declarativa que cese con el estado de incertidumbre que provocó el dictado del decreto en cuestión, considerando que de su texto surge una “gravísima alteración y restricción a las disposiciones de la ley 23.302 y su reglamentación dec. 155/89, afectando en forma inminente derechos individuales y colectivos reconocidos de las comunidades indígenas existentes en el territorio nacional”.

Entonces el dec. 667/91, de estructura organizativa, ubica al INAI en un nivel departamental, dependiente de la Dirección de Desarrollo de Grupos Sociales, de la Dirección Nacional de Desarrollo Integral de la Persona de la Secretaría de Acción Social, de esta estructura se infiere que la planificación de programas y acciones, ejecución y control de políticas relacionadas con el desarrollo de las comunidades aborígenes, dependerían de la mencionada Dirección, con lo cual se estaría transgrediendo lo dispuesto por la ley 23.302, que hace depender tales acciones en forma directa y excluyente del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. A este decreto se suma el dec. 1667/91, que no solo mantiene el nivel departamental sino que establece expresamente en su art. 9 que el INAI actuará como unidad centralizada de la Administración Pública Nacional, dependiente de la Dirección de Desarrollo de Grupos Sociales de la Dirección Nacional de Desarrollo Integral de la Persona de la Secretaría de Acción Social.

Ante esta situación de contradicción entre los decretos mencionados y la ley 23.302 y su reglamentación, surgieron determinados proyectos de decretos con la intención de colocar al INAI en una situación acorde con la condición de entidad descentralizada que le fuera asignada por su ley de creación, pero para el año 92 eran solo proyectos, que iban pasando por sus diferentes etapas sin llegar a soluciones concretas, por ejemplo en junio de 1992 los fundamentos para un proyecto de decreto modificatorio de la estructura organizativa del INAI contemplada en los decretos 667/91 Y 1667/91 expresa textualmente: “Que un nuevo análisis de la situación aconseja rever las citadas estructuras colocando al INAI en una situación acorde con la condición de entidad descentralizada que le fuera asignada por su ley de creación”.“Que ante la gravísima situación alimentaria, educacional, sanitaria y habitacional por la que atraviesan las comunidades aborígenes de nuestro país, es prioritario poner en funcionamiento el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas.”.“Que es voluntad de este Gobierno comunicar en la próxima inauguración de las Sesiones del Grupo de Trabajo sobre poblaciones Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) la concreta puesta en marcha del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, con la correspondiente designación de sus autoridades y la asignación de recursos humanos y presupuestarios, que le permitan afrontar exitosamente las responsabilidades establecidas por las normas que rigen la materia.”.

Pareciera que el gobierno tiene una visión diferente de lo que significa una “grave situación”, “temas prioritarios”, “afrontar responsabilidades”. En las palabras y frases que utiliza para el análisis de los temas en cuestión pareciera dar a entender que es necesaria la inmediata puesta en marcha del Instituto, dadas las amplias facultades que tiene y la posibilidad de comenzar a realizar las distintas actividades dentro de cada área como la salud, la educación, la vivienda, la entrega de sus tierras, etc, para comenzar de una vez por todas a mejorar la realidad que viven los pueblos indígenas que hasta ahora sigue siendo muy desfavorable y siguen siendo sectores muy discriminados por el resto de la sociedad. Pero lamentablemente los hechos demuestran otras cosas, como el olvido, el desinterés y la ignorancia hacia la problemática de los pueblos indígenas.

El 30 de julio de 1993, por resolución del Ministerio de Salud y Acción Social Nº 420 se designan el Presidente y Vicepresidente del Instituto, ambos en forma interina hasta tanto se legalice la estructuración definitiva del mismo, de acuerdo a la ley 23.302. Se resuelve también que el INAI dependerá en forma directa de la Secretaría de Acción Social y que para su funcionamiento contará con las partidas asignadas a las mismas para la atención de las comunidades indígenas.

En la acción ya mencionada iniciada por el AIRA contra el PEN-Mº de Salud y Acción Social, la Juez de primera instancia, Dra. Claudia Rodríguez Vidal, que intervino en la causa, en el pto 5 de la sentencia dictada con fecha 5 de junio de 1998 considera que “el principal agravio reside en el distinto carácter que se asigna a ese organismo (INAI) reduciéndolo a una mera repartición de la Subsecretaría de Desarrollo de la Persona. Y en este sentido resulta de fundamental importancia el respeto a la estructura asignada por la ley en tanto con ella se pretendía que fueran las propias comunidades indígenas las que tuvieran una participación directa en todo lo que estuviera relacionado con el fomento, promoción y desarrollo de dichas comunidades, en especial todo lo relativo al registro de las comunidades y a la implementación de los planes de adjudicación y explotación de las tierras, de la educación y de la salud. Y es así, que como una forma de materializar la participación indígena en el INAI se prevee que el Consejo de Coordinación además de los representantes de los ministerios, estuviera integrado por representantes elegidos por las comunidades aborígenes cuyo numero, requisitos y procedimiento electivo determinará la reglamentación.”. En este aspecto la Juez concluye que “la alteración de la estructura jurídica prevista en la ley y en su decreto reglamentario produjo una evidente desjerarquización del Instituto…”

En la sentencia también se mencionan los proyectos de decretos antes expuestos, y dice “..cabe reparar que la demandada no ha negado el hecho fundante de la acción, cual es la modificación en cuanto a la estructura jurídica administrativa que el Poder Ejecutivo le ha asignado al INAI, esto es, un organismo que por ley había sido previsto como una entidad descentralizada fue ubicada en un primer momento y a partir del dec. 667/91 en un nivel departamental para pasar directamente a funcionar, mediante el dec. 1667/91, como un organismo centralizado dependiente de una Dirección Nacional del Mº de Salud y Acción Social. Esta aseveración no solo surge del simple cotejo de la normativa descripta, sino de los propios dichos y hechos de la accionada, quien  reiteradamente no solo ha reconocido esta situación, sino que admite su intención de revertirla.”.Aqui se está refiriendo al Provisorio Ministerial nro. 356 y sus antecedentes que la misma demandada presentó en el juicio, mediante el cual se propicia la suscripción de un decreto por el cual se modificaría la estructura ministerial y se pondría en funcionamiento el INAI, con estos proyectos  la Juez considera que “es el propio Poder Ejecutivo quien reconoce que no ha cumplido con la estructura fijada por la ley de creación del organismo y, en suma, que no ha puesto en funcionamiento el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. De la documentación acompañada por la propia accionada resulta también, que debía procederse con urgencia a la REJERARQUIZACION del INAI, a fin de atender debidamente  las necesidades de las comunidades indígenas y los compromisos internacionales asumidos por la Nación.”.

Es la propia demandada la que continuamente reconoce la falta de adecuación de los hechos a la ley 23.302 y al dec.155/89 en cuanto a la creación y puesta en marcha del Instituto, y reconoce asimismo la supuesta intención de modificar la situación que provocó el juicio, a fin de alcanzar la real protección y reconocimiento de los derechos de los pueblos, a través del pleno funcionamiento del INAI, el cual a través de las facultades otorgadas tiene la responsabilidad de comenzar con las actividades tendientes a alcanzar los fines propuestos en la ley.

La Juez en la sentencia continua diciendo “Resulta evidente,…que hacia el año 1995, casi diez años después de promulgada la ley 23.302 y a cuatro de la interposición de la acción, el Instituto Nacional de Asunto Indígenas no se encontraba constituido en la forma prevista por la ley de creación e imposibilitando, por lo tanto, de cumplir con las funciones que por el art. 6to. de esa ley, se le atribuían”.“…lo que en autos se reprocha es que el Ejecutivo modificó, a través de los decretos 667/91 y 1667/91 la forma jurídica que le Congreso había previsto específicamente para este Instituto.”.“…cabe concluir que el art 9 del dec. 1667/91 vulneró las disposiciones del art. 86 inc.2 de la CN (hoy art. 99 inc.2 de la Carta Magna según t.o. 1994)en cuanto modificó la estructura jurídica del ente en cuestión, apartándose palmariamente de la disposición contenida en el art. 5to de la ley 23.302…”

En su parte dispositiva la sentencia dice: “FALLO: Haciendo lugar a la demanda entablada, y en consecuencia, declarando que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas deberá constituirse como una entidad descentralizada con participación indígena en los términos de la ley 23.302. Consecuentemente, declárese la inconstitucionalidad del art. 9 del dec. 1667/91”.

Dicha sentencia fue confirmada por la Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal con fecha 4/02/00, y dice: “…surge palmaria y manifiesta la inconstitucionalidad del art. 9 del dec. 1667/91, desde que como Jefe Supremo de la Nación y administrador de ella no pudo dejar de lado una norma de carácter legislativo que imponía de modo expreso el carácter que el INAI revestiría desde el punto de vista de su ubicación administrativa.” 

En 2da instancia se analiza la cuestión en relación con la reforma constitucional de 1994, a través de la cual se reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos garantizando el respeto a todos sus derechos.(art. 75 inc. 17). “Si se analiza expresamente lo dispuesto por la Constitución Nacional y las prescripciones de la ley 23.302, se advertirá, sin demasiado esfuerzo que la ley 23.302 participa de los mismos valores y principios fundamentales que sustentan el texto incorporado por la Convención Constituyente de 1994 a la Constitución Nacional. En este sentido no puede pasarse por alto que el art. 1 de dicha ley prescribe: “declárese de interés nacional la atención y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indígenas existentes en el país, y su defensa, y desarrollo para una plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades”.“..no existió una profunda transformación de los valores que sustentan el marco normativo en que debe analizarse la cuestión porque, como ya se puntualizó, lo que la Constitución explicita desde 1994 estaba explicita o implícitamente contemplado por la ley 23.302.”.

Hay algunas diferencias en cuanto a la personería jurídica de las comunidades, la Constitución y la ley reconocen la personería jurídica de las comunidades, pero la ley las somete a determinadas formas jurídicas; también existen algunas diferencias en cuanto a la propiedad de las tierras, pero como se expresa en la sentencia no existe una concepción distinta en relación a los principios y valores que informan la CN y la ley 23.302, a parte ante las diferencias que pudieran existir siempre prevalecerá el texto constitucional.

Acercándose ya a la cuestión expresa debatida en el juicio los Jueces de Cámara expresan: “debe señalarse que parece más adecuada a la Constitución Nacional la jerarquía que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas ostenta en la ley 23.302 que el atribuido por los decretos 667/91 y 1667/91, en tanto mientras en aquella ley se crea el instituto como un organismo descentralizado, por los decretos se lo ubica como una dependencia más de la administración pública centralizada dependiendo de una Subsecretaría de Estado. A ello, cabe agregar, que lo dispuesto por los dec. 667/91 y 1667/91 no sólo no se ajusta a lo previsto expresamente por el art. 5 de la ley 23.302, sino que tampoco atiende a sus fundamentos y fines.”

Los decretos en cuestión al desjerarquizar administrativamente al INAI impidieron que éste alcanzara el protagonismo que la ley le quiso garantizar para la consecución de los fines de la misma, la cual privilegiaba la participación directa de las comunidades en su reconocimiento como personas jurídicas, su defensa y desarrollo. Si dichos decretos no se ajustan a la ley menos se podrán ajustar a lo dispuesta en la reforma del 94 en la CN. La sentencia dice: “En consecuencia, el cuadro conceptual y valorativo de la Constitución Nacional respecto de las comunidades, pueblos indígenas y aborígenes en nada puede modificar la solución que la juez a quo otorgó a la cuestión planteada en autos”.“RESUELVE: confirmar, con costas, la sentencia apelada.”.

A través de este juicio se declaró la inconstitucionalidad del art, 9 del dec. 1667/91, el cual ubicaba al Instituto como unidad centralizada de la Administración Pública, y ordenó, entonces, que se adecue la constitución del INAI a lo prescripto por su ley de creación.

A pesar de la sentencia mencionada, después de varios planteos más para que el Estado nacional cumpliera con ella, recién el 19/06/03 con el dictado del dec 246/03 se dió cabal cumplimiento con la sentencia, el mismo en su art. 1 dice: “Dese por designado, a partir del 17 de junio del 2003, en el cargo de Presidente del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas, organismo descentralizado del Mº de Desarrollo Social, al Dr…”. Anterior a este, en el año 2000 habían dictado el dec. 677, pero éste incorporaba al INAI al ámbito de la Secretaría de Desarrollo del Mº de Desarrollo Social y Medio Ambiente como organismo descentralizado. El Estado entendía que a través de este dec. se daba cumplimiento con la sentencia, pero la Asociación Indígena consideraba que dada la jerarquía del Secretario que debe tener el presidente del Instituto, éste debiera depender directamente de la órbita del Mº y no de otro Secretario.

IMPORTANCIA DEL EFECTIVO FUNCIONAMIENTO DEL INAI

El INAI, tiene amplias facultades a través de las cuales debe alcanzar el fin propuesto por la ley de su creación, que es la protección y el apoyo hacia las comunidades indígenas, defendiendo los derechos que les corresponden y la realización de acciones que permitan su desarrollo económico y social, para una plena participación en el proceso socio-económico y cultural de la Nación, respetando a su vez sus propios valores y modalidades. Terminando con las injusticias y discriminaciones que se cometen hacia dichos pueblos y sus integrantes. 

Las normas en materia de derecho de los pueblos indígenas tienen un sentido de acción afirmativa, de reparación histórica y de respeto de su identidad cultural especifica, dichos pueblos se encuentran en condiciones de marginación y de desigualdad que debe ser corregida, a la vez que se incorpora su acervo cultural como parte de la identidad nacional.

Los derechos indígenas son materia de derecho internacional y la República Argentina debe responder por ellos ante la comunidad de las naciones.

Con la reforma de la Constitución Nacional de 1994 se introdujeron profundas modificaciones respecto de los pueblos indígenas que habitan la República Argentina, a tenor de lo dispuesto por el art. 75 inc. 17. Esta norma al referirse a las atribuciones del Congreso dispone el reconocimiento de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. A su vez, establece la garantía del respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; el reconocimiento de la personería jurídica de sus comunidades; la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; normando que ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos.. En la misma norma fundamental se asegura la participación de los pueblos indígenas en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Que las provincias podrán ejercer concurrentemente las referidas atribuciones que la norma constitucional atribuye al Congreso de la Nación. Se desprende de esta disposición constitucional, el reconocimiento por parte de los constituyentes de 1994 de la diversidad étnica y cultural de la Nación.

Creo que hay dos cuestiones fundamentales de las cuales debe ocuparse inmediatamente el INAI, una es la del reconocimiento del derecho a la  identidad de los pueblos indígenas, a través de su reconocimiento como personas jurídicas, respetando las manifestaciones que constituyen su patrimonio cultural; y la otra es la concreción de un proceso de entrega de tierras a las comunidades indígenas, la entrega en propiedad de aquellas tierras que tradicionalmente ocupan y de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Sería un paso muy importante la concreción de estas dos cuestiones para impulsar todo proyecto o plan que se refieran a la educación, la vivienda, su desarrollo sustentable, un ordenamiento jurídico de toda la legislación indígena nacional, el abastecimiento de agua potable, y muchas otras necesidades que aun sufren las poblaciones indígenas.

Reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades indígenas

La reforma constitucional antes mencionada modificó las disposiciones previas a ella (ley 23.302 y dec 155/89) respecto a las comunidades jurídicas en tanto sujetos de derecho. Al reconocer la personería jurídica de las comunidades indígenas, a las que define como preexistentes étnica y culturalmente, garantizando el respeto a su identidad y su participación en todos los intereses que los afecten, ha producido una evidente modificación, en grado de prelación superior, en cuanto a los criterios que deben guiar a la Administración en referencia a los requisitos para inscribir a las diferentes comunidades en el Registro de Comunidades Indígenas.

La norma constitucional habilita a la inscripción de comunidades que por su tradición cultural manifiesten su voluntad de inscribir su personería jurídica con formas asociativas que le sean propias, independientemente de su adecuación o no a las formas societarias cooperativas, mutuales u otras contempladas en la legislación vigente. Es parte de la aceptación de diversidad cultural el aceptar que los pueblos puedan elegir sus formas propias, sin querer imponerles aquellas que quizás para las sociedad son consideradas las mas adecuadas pero no concuerdan con la manera de vivir y los conceptos que tienen los integrantes de los pueblos, debe respetarse su manera de manejarse y relacionarse entre ellos y a su vez con el resto de la sociedad. La relaciones entre los miembros de una comunidad indígena inscripta deberán regirse por aquellas pautas de orden histórico, cultural y asociativa que las mismas comunidades entiendan que es la que mejor tiende a la defensa de todos aquellos intereses que los afecten. Cualquier criterio en contrario implicaría el no respeto de expresos derechos consagrados en el art. 75 inc 17 de nuestra CN.

En el ámbito internacional el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, que nuestro país ratificó por ley 24071 introduce un concepto en relación a este importante aspecto: la autodefinición. En su art, 2 expresa que: la conciencia de su identidad indígena o tribal, deberá considerarse un criterio fundamental para determinar a los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. Ello implica por extensión, que subyace en la conciencia de la identidad indígena la adopción de formas asociativas que le sean propias y que mejor representen los intereses individuales y comunitarios de sus miembros.

Es necesario que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas se ocupe de asistir a las comunidades inscriptas en las gestiones que realicen ante el propio Registro, las instituciones públicas y privadas, nacionales y/o internacionales, y a su vez deberá celebrar acuerdos con los gobiernos provinciales tendientes a homogeneizar criterios para la inscripsión, el reconocimiento y la adecuación de las personerías jurídicas oportunamente otorgadas a las comunidades indígenas en jurisdicción nacional o provincial, cuando las formas asociativas adoptadas por ellas resulten ajenas a su organización real y ellas así lo soliciten.

Entonces es fundamental la puesta en marcha del Registro Nacional de Comunidades Indígenas para lograr los fines anteriormente expuestos. Su objetivo general debe ser el de registrar a todas las comunidades indígenas del país para que puedan ejercer efectivamente sus derechos constitucionales como comunidades indígenas. Debe definir los criterios y mecanismos para registrar las comunidades, simplificándolos y adecuándolos a sus condiciones y necesidades reales en el marco normativo existente.

Regularización de tierras indígenas

Otro tema fundamental que debe abordar inmediatamente el INAI es el de la regularización de tierras indígenas, también respaldado y reconocido en la reforma de la CN, la cual garantiza el goce del derecho a la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan los pueblos indígenas, proveyendo otras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Pero la asignación de las tierras a las comunidades requiere el reconocimiento previo de los pueblos a las que aquellas pertenecen.

El art. 7 de la ley 23.302 determina que la adjudicación de tierras se hará prefiriendo a las comunidades que carezcan de tierras o las tengan insuficientes; podrá hacerse también en propiedad individual, a favor de indígenas no integrados en la comunidad, prefiriéndose a quienes formen parte de grupos familiares. Con la obligación de los adjudicatarios de radicarse y trabajar personalmente dichas tierras.

El dec. 155/89 expresa que los títulos de dominio deberán indicar que se trata de tierras cuya titularidad es inembargable e inejecutable, no susceptible de ser vendida, arrendad o transferida, sin autorización del INAI. Dice también que toda adjudicación de tierras deberá hacerse con el consentimiento de la comunidad indígena involucrada.

Como mencione anteriormente considero a estas dos cuestiones pilares fundamentales que el INAI debe encomendarse primordialmente para que los indígenas pueden ejercer efectivamente los derechos reconocidos en la Constitución Nacional.

CONCLUSIÓN

Como ya reitere varias veces durante el trabajo, evidentemente a pesar del palabrerio y los papeles que pueden llegar a expresar los gobernantes en referencia a los derechos de los pueblos indígenas la realidad muestra no algo bastante distante a lo dicho sino mas bien totalmente opuesto, no puede ser que algo declarado de interés nacional lleve más de 10 años para su efectivo tratamiento y funcionamiento.

Es realmente un tema que debe ser tratado de manera prioritaria, ya que se trata de la vida de los indígenas que forman parte como pueblos de nuestra historia, nuestra cultura, nuestra sociedad, nuestra Nación, además de ser argentinos y merecer los mismos derechos que los demás como ciudadanos. Son personas que deben gozar de todos los derechos básicos que hacen a la vida, la salud, la integridad física, la vivienda, la educación, etc. Los indígenas están pasando por muchas necesidades básicas por discriminación, por ignorancia, por desinterés de aquellos que gobiernan, y de la sociedad misma. Me sorprendí cuando contando la materia sobre derecho de los pueblos indígenas, muchos jóvenes me preguntaban textualmente: ¿Pero todavía quedan indígenas en nuestro país?. Una prueba sencilla pero evidente de la ignorancia hacia estos pueblos y la consecuente inactividad para ayudarlos a superar todas las dificultades por las que pasan.

Es fundamental el reconocimiento de su identidad jurídica para que los pueblos puedan actuar en forma independiente representando a sus integrantes y a través de las formas que cada comunidad considere mas adecuada según sus modalidades de vida y sus relaciones con otros pueblos. Es indispensable respetar sus formas y no querer imponerles las nuestras, es una manera de aceptar en una misma Nación la convivencia de dos culturas diferente que pueden perfectamente unirse sin imposiciones, es decir, respetando de ambos lados las diferentes elecciones de vida y formas de relacionarse.

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 Dra. Teodora ZAMUDIO