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Colombia. Consejo de Estado Sala
de lo Contencioso Administrativo Seccion Tercera
Proceso No. Ac-8596
Rosa Epiayu y otros c/
Instituto de Fomento Industrial – Ifi Concesión Salinas
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Resuelve la sala la
impugnación que interpuso la parte demandada en contra de la providencia
dictada por el Tribunal administrativo de la Guajira el 10 de agosto de
1999, por cuya virtud, decidió:
“1.-CONCEDER la tutela
de los derechos a la vida, a la seguridad social, al pago oportuno de las
mesadas pensionales de los accionantes.
“2.-Ordenar al
IFI-CONCESIÓN DE SALINAS, representada por el señor ALVARO FRANCISCO FRIAS
ACOSTA, o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta providencia, efectúe el pago de las
mesadas pensionales de mayo y junio del año en curso y la respectiva prima a
los demandantes, debidamente indexadas una a una con los indices de precios
al consumidor del Dane vigentes a la fecha de su exigibilidad y la del pago.
“Prevenir al
IFI-CONCESIÓN DE SALINAS, para que adelante los trámites necesarios para
afiliar a sus ex trabajadores pensionados, a un fondo de pensiones, para que
en lo sucesivo, no se repitan las situaciones que han originado este proceso
constitucional ... FL 44
LA PETICIÓN. El 26 de
julio de 1999, los señores RUBEN PUSHAINA, ROSA EPIAYU, PABLO MONTIEL
URIANA, NEGRO EPIEYU Y ANGEL POLO ALONSO, concurrieron ante el Tribunal
Administrativo de la Guajira, buscando la tutela de sus derechos
fundamentales a la vida, al pago oportuno de las pensiones, al trabajo, la
igualdad y a la seguridad social, los cuales consideran están siendo
vulnerados por el Instituto de Fomento Industrial IFI – Concesión
de Salinas al no
haberles cancelado las mesadas pensionales correspondientes a los meses de
mayo y junio de 1999 y las respectivas primas.
LA CAUSA PETENDI. Como
fundamento de su solicitud, los actores relatan que son pensionados del
IFI-Concesión de Salinas; que dicho ente, para la fecha de presentación de
las demandas, les adeuda las mesadas pensionales de mayo y junio de 1999.
Sostienen, que dicho ingreso es el único medio para atender sus necesidades
fundamentales y mantener su mínimo vital.
LA SENTENCIA DE PRIMERA
INSTANCIA. El tribunal decidiò tutelar los derechos invocados por los
demandantes con fundamento en las siguientes consideraciones:
“En los autos se
encuentra acreditado que los accionantes fueron trabajadores de
IFI-CONCESIÓN DE SALINAS, como bien lo confiesa su representante legal, por
medio de los oficios arrimados a los expedientes que se acumulan y deceden
en esta providencia; igualmente, admite que esa entidad le debe a los
petentes las mesadas pensionales de mayo, junio y las primas respectivas”
(fl 40 ).
“Para la Sala, es
claro que a la jurisdicción constitucional no le es dable en principio,
disponer el pago de salarios porque ello implica la ejecución del
presupuesto de la entidad demandada, labor que no puede adelantarse sin la
certeza previa de las existencia y disponibilidad de los recursos
pertinentes y ademas, porque existen las acciones ordinarias para exigir la
satisfacción de tales creditos pero, por vía de excepción, se ha concedido
el amparo, atendiendo circunstancias especiales, como respecto de mujeres en
estado de gestación, el pago de pensiones o mesadas pensionales atrasadas,
atendiendo especiales circunstancias como la de ser los accionantes personas
pertenecientes a la tercera edad, que carezcan de otros ingresos que haga
creer que con la omisión o mora en el pago respectivo, se les está
vulnerando el mínimo vital, y consiguientemente, se les ponga en peligro y a
las personas que económicamente dependan del accionante”. (fl41).
“El artículo 46
superior, prevè una especial protección a las personas de la tercera edad;
grupo social èste en el que se encuentran la generalidad de los sujetos que
ostentan el status de pensionados. Una especial tutela, debe observarse
entre otros eventos, en relación al pago oportuno de los salarios,
pensionales y cualquiera otra prestación económica o asistencial que devenga
de una relación laboral antecedente, de conformidad con lo dispuesto en
forma reiterada, que el derecho a la seguridad social de las personas de la
tercera edad, se hace efectivo a travès del pago de las respectivas mesadas
pensionales y la prestación de los servicios médicos asistenciales, en la
medida que dichas personas se encuentran las más de las veces, excluidas del
mercado laboral; luego, al no percibir oportunamente el pago de la pensión
es evidente que se lesiona el mínimo vital , porque generalmente para sus
subsistencia dependen de estos recursos provenientes de la pensión.
“MINIMO
VITAL DE COMUNIDADES INDÍGENAS.
“Aparece
plenamente demostrado en el proceso, que los accionantes tienen la calidad
de extrabajadores pensionados de la empresa IFI-Concesión de Salinas, a
excepción de JAIRO URIANA y que efectivamente no se les han cancelados
las mesadas pensionales acusadas por los actores como impagadas,
encontrándose por consiguientes, que la mencionada entidad, ha vulnerados
los derechos fundamentales constitucionales de los accionantes, no solo por
afectar el mínimo vital, como quedò expresado sino, por tener los actores la
condición de miembros de la comunidad indígena guajira, que a pesar de
consagrar nuestra Constitución una especial protección para ese grupo de
personas, atendidas sus precarias condiciones económicas, culturales,
políticas etc., que les restringen acceder a los bienes y servicios que
presta es Estado, aún hoy, carecen de los más mínimos y elementales medios y
recursos para satisfacer las necesidades primarias, alimentarias y de todo
tipo, individuales o colectivas; entre otras, el analfabetismo casi total
condición èste que puede inferirse de la circunstancia de que muchos de los
accionantes no saben ni firmar, ello se colige de la huella dactilar
impuesta en la solicitud de la tutela, como sucedáneo de la firma o rúbrica.
“Los accionantes al ser
indígenas de la etnia Wayú, nacidos y criados en territorios de resguardos
indígenas, ligados a sus usos y costumbres ancestrales, tienen como labor
única la explotación del recurso natural de la sal marina, de cuyas charcas
se han derivado sus subsistencia y la de su familia como único y exclusivo
ingreso salarial y patrimonial. Lo que sin duda constityye la pensión, como
su mínimo vital.
“En este orden de ideas
y como consecuencia , se concederá el amparo impetrado, ordenando que la
entidad IFI-CONCESION DE SALINAS, representada por el señor ALVARO FRANCISCO
FRIAS ACOSTA, o quien haga las veces proceda dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, a efectuar el
pago de las mesadas pensionales de mayo, junio del año con los índices de
precios al consumidor del Dane, vigentes a la fecha de su exigibilidad y la
del pago. Además, se le prevendrá para que adelante los trámites necesarios
para la afiliación de sus extrabajadores pensionados a un fondo de
pensiones, para que en lo sucesivo, no se presenten las situaciones que han
originado este proceso constitucional”. (fl 42 a 43 ).
LA IMPUGNACIÓN. El
instituto de Fomento Industrial – Concesión de Salinas, impugnó la decisión
del a – quo , pues, a su juicio el plazo Perentorio que se lo dio para que
cumpla con el pago de las correspondientes mesadas pensionales, es imposible
de atender, puesto que no existe presupuesto para tal fin.
A su juicio, la
controversia planteada no debe ser definida mediante el trámite de la acción
de tutela, puesto que, existen otros mecanismos ante la Jurisdicción
Ordinaria, para obtener los resultados buscados por los demandantes.
La providencia impugnada
será modificada por las siguientes razones:
En el presente caso, los
demandantes pretenden que esta Jurisdicción por vía de tutela, les proteja
sus derechos fundamentales a la vida, al pago oportuno de las pensiones, al
trabajo, a la igualdad y a la seguridad social, los cuales consideran están
siendo vulnerados por el Instituto de Fomento Industrial IFI – Concesión de
Salinas, al no haberles cancelado las mesadas pensionales correspondientes a
los meses de mayo y junio de 1999 y las respectivas primas.
De los documentos
allegados al expediente, se infiere lo siguiente:
Que los señores RUBEN
PUSHAINA, ROSA EPIAYU, PABLO MONTIEL, URIANA, NEGRO EPIEYU Y ANGEL POLO
ALONSO, son personas de 73, 69, 69, 71 y 67 años de edad respectivamente.
Son pensionados del IFI
– Concesión de Salinas (folios 32 a 35 del cuaderno No. 1 – 32 y 33 de
los cuadernos 2 a 5 )
La cancelación de dicha
pensión ha estado a cargo del IFI – Concesión de Salinas, pero ello ha sido
interrumpido por la entidad, aduciendo como causa, la difícil situación
económica y financiera por la que atraviesa.
Para la fecha de
presentación de las demandas, el ente cuestionado no les había cancelado las
mesadas pensionales de los meses de mayo y junio de 1999, sin que se hubiera
demostrado la existencia de motivos válidos que justifiquen su
incumplimiento, dado que, las dificultades de orden financiero y económico
por la que atraviesa no pueden estar por encima de los derechos
fundamentales de los pensionados y mucho menos como en este caso, afectar su
mínimo vital.
La sala advierte que
sobre hechos similares, donde se impetraban idénticas pretensiones contra la
entidad aquí cuestionada, esta Corporación ha tenido la oportunidad de
pronunciarse en varias oportunidades, entre las cuales la Sala destaca la
dictada el 12 de Agosto de 1999, Expediente AC-8087,Magistrado Ponente Dr
RICARDO HOYOS DUQUE, en la cual se dijo:
“1. La Legitimación en
la causa por pasiva.
“La constitución de 1886
prescribió que las salinas pasaban al dominio de la Nación sin perjuicio de
los derechos constituidos a favor de terceros ( art. 202 ordinal 2º. )
“El articulo 4 de la ley
41 de 1968 autorizó la creación de una persona jurídica distinta del
Instituto de Fomento Industrial, mediante la modalidad de escisión .
“En el año de 1970, el
gobierno Nacional celebró con el Instituto de Fomento Industrial IFI – un
contrato de concesión por el término de 30 años con el objeto de continuar
la explotación de las salinas nacionales. En la cláusula 19 de dicho
contrato se estableció que el Instituto adelantaría la explotación y
administración de la concesión a través de un organismo perteneciente al
mismo “ que se denominará INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL – CONCESIÓN DE
SALINAS , el cual tendrá contabilidad, administración y tesorería
independientes, pero estará sujeto a las normas de auditoría y vigilancia de
EL INSTITUTO.
“ De acuerdo con el
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación emitió
el día 7 de febrero de 1997, el contrato referido “ es realmente un contrato
interadministrativo de administración delegada” y por lo tanto “ quien
procede por su cuenta y riesgo y en su provecho es el Gobierno Nacional,
situando de este modo al IFI en condición de administrador delegado”.
“Mediante decreto 2818
de 1991, el Gobierno Nacional autorizó la liquidación del contrato de
Concesión de Salinas y la posterior creación de una sociedad de economía
mixta del orden nacional que la sustituiría. En el artículo 8º. Del decreto
se estableció que le constitución de la nueva sociedad “ deberá hacerse
respetando todas las obligaciones contraídas por el IFI, como concesionario
de la Nación y especialmente las relacionadas con el régimen laboral pactado
con los trabajadores de la Concesión, debiéndose sustituir Salinas Marítimas
y Terrestres de Colombia S.A.., en todas y cada una de dichas
obligaciones”.
“El Instituto de Fomento
Industrial, según el decreto 2207 del 4 de noviembre de 1993, por el cual se
aprueban sus Estatutos, es hoy una sociedad de economía mixta del orden
nacional, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico.
“ Las particularidades
legales y contractuales relacionadas con el IFI- Concesión de Salinas han
creados controversias acerca de cuál es la entidad que debe responder por
los pasivos legales, si el Gobierno Nacional o dicha entidad. El asunto no
ha sido resuelto aún judicialmente, pero lo cierto es que la entidad
demandada es quien ha venido atendiendo el pasivo laboral y pensional, con
el producto de la explotación de las salinas y los créditos que el Instituto
de Fomento Industrial le ha otorgado hasta el momento.
“Por lo tanto considera
la Sala que mientras no se decida otra cosa, la entidad que debe responder
por el pago de las mesadas pensionales del accionante es el IFI – Concesión
Salinas, como lo ha venido haciendo hasta hoy.
“2. El Derecho al pago
oportuno de las mesadas pensionales.
“El pago oportuno de las
mesadas pensionales esta expresamente consagrado en el artículo 53 de la
constitución política. Esta Garantía guarda estrecha relación con la
protección especial que la misma Constitución brinda a algunos sectores que
conforman la población más vulnerable, dentro de la cual se encuentra la
tercera edad, especialmente cuando se trata de personas de escasos recursos
económicos sin más ingresos que los derivados de su pensión. Al respecto ha
dicho la corte Constitucional:
“Es claro y diáfano el
mandato contenido en el inciso tercero del artículo 53 de la carta, en
virtud de la cual el Estado tiene a su cargo el deber de garantizar el
derecho de los pensionados al pago oportuno de sus mesadas pensionales,
para efectos de lo cual está en la obligación de adelantar las gestiones y
adoptar los mecanismo que hagan efectivo el derecho. El estado adquiere
pues, el compromiso de garantizar el pago oportuno de las pensiones, para lo
cual debe proveer en los respectivos presupuesto del orden nacional
departamental, distrital y municipal las partidas necesarias para atender de
manera cumplida y satisfactoria su obligación constitucional especialmente
cuando quienes se ven afectados por el incumplimiento o la desidia de las
autoridades estatales, son personas de la tercera edad, a quienes en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46 constitucional, el Estado
debe concurrir con la sociedad y la familia a su protección y asistencia,
así como a garantizarles los servicios de la seguridad social integral y el
subsidio alimentario en caso de indigencia.
“Estas personas
requieren del pago oportuno de sus mesadas pensionales en orden a garantizar
su subsistencia y las condiciones mínimas para su existencia digna. Se trata
además, de personas quienes legítimamente tienen derecho a un pago oportuno
y cumplido, teniendo en cuenta que han prestado sus servicios al
Estado y esperan de él
como mínima retribución, que se les paguen sus mesadas pensionales.
“En tal virtud, cuando
no se atiende en forma oportuna el pago de las pensiones legales por parte
de la entidades del Estado, deben adoptarse los mecanismos correspondientes
y adecuados en orden a hacer efectiva la garantía constitucional plasmada en
el artículo 53 de la carta especialmente cuando están de por medio los
derechos fundamentales a la vida y ala salud de las personas de la tercera
edad”[1]
“ ... En general, la
acción de tutela no procede para reclamar mesadas pensionales, pues el
interesado dispone de otro mecanismo de defensa judicial, ante los jueces
laborales. Sin embargo, también ha señalado la corte Constitucional que esta
reclamación puede ser (artículo 48 de la constitución que esta reclamación
puede ser atendida por el juez de tutela, porque el derecho a la seguridad
social (artículo 48 de la constitución, y, especialmente, el inciso 3º. Del
art. 53 ) se convierte en derecho fundamental, cuando, bajo determinadas
circunstancias, el dejar de percibir las mesadas correspondientes
oportunamente, vulnera o puede vulnerar otros derechos física, etc., y que,
por consiguiente, se estaría verdaderamente frente a un perjuicio
irremediable”[2]
“ 3. La procedencia de
la acción de tutela para el pago de mesadas atrasadas.
“El punto polémico se
centra en la procedencia de la acción de tutela para obtener el pago de las
mesadas atrasadas.
“Al respecto de la corte
constitucional ha variado su jurisprudencia. Inicialmente, en la sentencia
T- 156 /95 se consideró que “en caso de las pensiones de jubilación, la
acción ejecutiva laboral ha resultado inoperante para la defensa efectiva de
los derechos de los pensionados, debido a la existencia de la norma legal
que prohíbe la inembargabilidad de los bienes y rentas del presupuesto. En
este sentido, son improcedentes los argumentos sobre el otro mecanismos de
defensa”
“No obstante, en
sentencia T-01 de 1997, la corte varió su criterio por considerar que “la
normatividad en vigor ha sido ajustada con carácter obligatorio, mediante
sentencias de exequibilidad condicionada, que dejan a salvo los derechos de
los trabajadores por cuanto estatuyen un trato excepcional, derivado de la
misma
Constitución (art. 25 )
en cuya virtud el patrimonio público es embargable cuando están de por medio
acreencias de tipo laboral”
“En otros términos,
para esa Corporación la posibilidad de iniciar juicios ejecutivos contra
las entidades estatales y su consecuente potestad para embargar bienes
públicos , confiere eficacia al medio de defensa judicial ordinario para
obtener el pago de las mesadas vencidas.
“Considera la Sala por
el contrario, que el medio de defensa judicial ordinario para reclamar el
pago de pensiones y salarios deviene ineficaz por las siguientes razones:
“De conformidad con el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, las condenas que se
profieran contra la Nación o una entidad territorial o descentralizada “
serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su
ejecutoria”.
“La Corte
Constitucional mediante sentencia C-542 de 1992 al revisar el artículo 16
de la ley 38 de 1989 que contempla en principio la inembargabilidad de las
rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación frente
a la Constitución Política de 1991, declaró su exequibilidad condicionada en
relación con los crèditos laborales bajo el entendido de que “ ..los actos
administrativos que contengan obligaciones laborales a favor de los
servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias
judiciales, esto es, que puedan prestar mèrito ejecutivo – y (sic) de
conformidad con el art. 177 del C.C.A”
“Aunque en el fallo
citado, la Corte Constitucional se refirió de manera expresa a la sentencia
proferido por la Corte Suprema de Justicia el día 22 de marzo de 1990
(expediente No. 1992) en relación con la misma norma, ignoró que esta
corporación en dicho fallo había sostenido que
“..el término
suspensivo contemplado en el inciso 3º. Del art. 177 del código Contencioso
no opera para le ejecución de actos administrativos que reconozcan a un
empleado, exempleado, trabajador o extrabajador, o beneficiario de alguno de
ellos, en derecho salarial o prestacional, como prima, subsidio, seguro por
muerte, auxilio de cesantía, pensión u otro beneficio laboral, pues es claro
que deben
Existir las respectivas
partidas presupuestales en la entidad que hace el reconocimiento, para
atender el pago de ese salario o derecho prestacional. En este caso el
reconocimiento supone la previa disponibilidad en el correspondiente
presupuesto de la respectiva partida”.
“Por consiguiente, esta
última interpretación resulta más favorable a los derechos laborales que se
querían proteger, especialmente frente a una Constitución más garantista de
los derechos de los trabajadores ( arts 25 y 53 C.P).
“Se advierte que la
Sala Plena de la Corporación, a diferencia de los que sostiene la Corte
constitucional considera que el término para iniciar la ejecución de
créditos laborales contenidos en actos administrativos dictados por las
entidades territoriales es de 6 meses, en términos del artìculo 336 del
Código Civil y no de 18 meses . Dijo la sala:
“ A este nivel la
ejecución de las sentencias de la jurisdicción administrativa deberá
ajustarse al término de señalado en el art. 177 del C.C.A y no a los que
dispone el art 336 del al C de p.c. La norma es especial y aquel dispositivo
no hace distinción alguna .
“En cambio, pese a lo
que señala la Corte Constitucional, la ejecución de los créditos laborales
contenidos en cactos administrativos dictados a nivel seccional, deberá
ejecutarse a lo previsto en el citado art. 336 se entiende en cuanto al
término a partir del cual podrá procederse a su ejecución”[3]
“Esto significa que el
pago de las mesadas atrasadas sólo puede ser exigido por la vía ordinaria,
esto es, el proceso ejecutivo laboral una vez vencido el término de 18 meses
que prevé el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo o de 6 meses
en el caso de las entidades territoriales, según el criterio de la Sala
Plena de esta Corporación. A su vez ello implica para el beneficiario una
carga gravosa, pues debe esperar que transcurra el plazo mínimo previsto en
la ley para su ejecución en desmedro de la garantía de un pronto y eficaz
acceso a la administración de justicia.
“Por tanto se
modificará la decisión del Tribunal administrativo de
Cundinamarca y se otorgará un término de dos meses
al IFI-Concesión Salinas para que efectúe el pago de las mesadas
atrasadas y de esta manera no se torne indefinida la situación planteada.
“Por último, considera
la Sala que la accionante no está en el deber de demostrar que sus mesadas
pensionales son el único medio de ingreso para la procedencia de la acción
de tutela, dado que por tratarse de personas de la tercera edad y
constituir el pago oportuno de su pensión un derecho de carácter
fundamental, este hecho se presume.
“ Con respecto a la
solicitud de que sean reconocidas las respectivas primas adeudadas,
considera la Sala que esta pretensión debe ser formulada ante la justicia
ordinaria, pues las facultades del juez de tutela se contraen a velar porque
se satisfagan las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del
peticionario.
“4. El amparo debe
concederse en forma definitiva y no transitoria.
“El tribunal concedió
la tutela en forma transitoria y dispuso que el amparo permanecerá vigente
durante el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para decidir
sobre la acción que instaure el peticionario, con el fin de obtener el pago
de las mesadas dejadas de percibir hasta el momento y los mayores valores
que pretenda sobre las mismas.
“Por las razones
expuestas sobre la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, la
acción de tutela resulta procedente para ordenar no sólo el pago oportuno de
las mesadas atrasadas. Por lo tanto, la protección de los derechos
fundamentales vulnerados con la omisión demandada se concede en forma
definitiva. El medio de defensa ordinario debe utilizarse pero para el cobro
de las prestaciones sociales adecuadas, pues frente a éste la acción de
tutela no procede, según se indicó antes. Por lo tanto, se modificará la
providencia en cuanto concedió la tutela como mecanismo transitorio”.
En el presente caso, la
sala reitera las consideraciones adscritas, pues resultan ajustadas a la
jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.
Teniendo en
cuenta dichas consideraciones, el demandado dispondrá lo
conducente a efectos de que el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de
la notificación de esta providencia, reanuden, si aún no lo han
hecho, el pago de las mesadas pensionales, pero en ningún caso , dicho pago
podrá exceder de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta
sentencia.
En mérito de lo
expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley, falla
MODIFICASE la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira el 10 de
agosto de 1999 la cual quedará así:
1. CONCÉDASE la
tutela a los derechos a una vida digna y a la seguridad Social solicitados
por los señores RUBEN PUSHAINA, ROSA EPIAYU, PABLO MONTIEL URIANA, NEGRO
EPIEYU Y ANGEL POLO ALONSO contra el Instituto De Fomento Industrial –
Concesión de Salinas por el no pago de las mesadas pensionales de los meses
de mayo y junio del año en curso.
2. ORDENASE al
director del Instituto de Fomento Industrial – Concesión de Salinas que,
dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta providencia, siguientes a la notificación de esta
providencia, si aún no lo ha hecho, reanude el pago de las mesadas
pensionales a que tienen derecho los accionantes arriba citado.
3. ORDENASE al
director del Instituto de Fomento Industrial – Concesión de Salinas que
dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta providencia inicie las acciones tendientes a obtener
los recursos para pagar a los demandantes las mesadas correspondientes a los
meses de mayo y junio de 1999, cuyo pago efectivo no podrá exceder de dos
(2) meses.
4. NIEGANSE las
demás suplicas de la demanda.
5. REMITASE a la
corte Constitucional para su eventual revisión.
6. ENVIESE copia de
esta providencia al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y
CUMPLASE.
