La leyenda de Quetzalcoatl. Diego Rivera. Palacio Nacional México D.F.

       
 


       por Dra. Teodora ZAMUDIO

  

in re Rosa Epiayu y otros s/Salud

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Colombia. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Seccion Tercera

Proceso No. Ac-8596  

Rosa Epiayu y otros c/ Instituto de Fomento Industrial – Ifi  Concesión Salinas

 

Thema decidendum

Resuelve la sala la impugnación que interpuso la parte demandada en contra de la providencia dictada por el Tribunal administrativo de la Guajira el 10 de agosto de 1999, por cuya virtud, decidió:

“1.-CONCEDER la tutela de los derechos a la vida, a la seguridad social, al pago oportuno de las mesadas pensionales de los accionantes.

“2.-Ordenar al IFI-CONCESIÓN DE SALINAS,   representada por el señor ALVARO FRANCISCO FRIAS ACOSTA, o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, efectúe el pago de las mesadas pensionales de mayo y junio del año en curso y la respectiva prima a los demandantes, debidamente indexadas una a una con los indices de precios al consumidor del Dane vigentes a la fecha de su exigibilidad y la del pago.

“Prevenir al IFI-CONCESIÓN DE SALINAS, para que adelante los trámites necesarios para afiliar a sus ex trabajadores pensionados, a un fondo de pensiones, para que en lo sucesivo, no se repitan las situaciones que han originado este proceso constitucional ... FL 44

Antecedentes

LA PETICIÓN. El 26 de julio de 1999, los señores RUBEN PUSHAINA, ROSA EPIAYU, PABLO MONTIEL URIANA, NEGRO EPIEYU Y ANGEL POLO ALONSO, concurrieron ante el Tribunal Administrativo de la Guajira, buscando la tutela de sus derechos fundamentales a la vida, al pago oportuno de las pensiones, al trabajo, la igualdad y a la seguridad social, los cuales consideran están siendo vulnerados por el Instituto de Fomento Industrial IFI – Concesión

de Salinas al no haberles cancelado las mesadas pensionales correspondientes a los meses de mayo y junio de 1999 y las respectivas primas.

LA CAUSA PETENDI. Como fundamento de su solicitud, los actores relatan que son pensionados del IFI-Concesión de Salinas;  que dicho ente, para la fecha de presentación de las demandas, les adeuda las mesadas pensionales de mayo y junio de 1999. Sostienen, que dicho ingreso es el único medio  para atender sus necesidades fundamentales y mantener su mínimo vital.

LA SENTENCIA  DE PRIMERA INSTANCIA. El tribunal decidiò tutelar los derechos invocados por los demandantes con fundamento en las siguientes consideraciones:

“En los autos se encuentra acreditado que los accionantes fueron trabajadores de IFI-CONCESIÓN DE SALINAS, como bien lo confiesa su representante legal, por medio de los oficios arrimados a los expedientes que se acumulan y deceden en esta providencia; igualmente, admite que esa entidad  le debe a los petentes las mesadas pensionales de mayo, junio y las primas respectivas” (fl 40 ).

 “Para la Sala,  es claro que a la jurisdicción constitucional no le es dable en principio, disponer el pago de salarios porque ello implica la ejecución del presupuesto de la entidad demandada, labor que no puede adelantarse sin la certeza previa de las existencia y disponibilidad de los recursos pertinentes y ademas, porque existen las acciones ordinarias para exigir la satisfacción de tales creditos pero, por vía de excepción, se ha concedido el amparo, atendiendo circunstancias especiales, como respecto de mujeres en estado de gestación, el pago de pensiones o mesadas pensionales atrasadas, atendiendo especiales circunstancias como la de ser los accionantes personas pertenecientes a la tercera edad, que carezcan de otros ingresos que haga creer que con la omisión  o mora en el pago respectivo, se les está vulnerando el mínimo vital, y consiguientemente, se les ponga en peligro y a las personas que económicamente dependan del accionante”. (fl41).

 “El artículo 46 superior, prevè una especial protección a las personas  de la tercera edad; grupo social èste en el que se encuentran la generalidad de los sujetos que ostentan el status de pensionados. Una especial tutela, debe observarse entre otros eventos, en relación al pago oportuno de los salarios, pensionales y cualquiera otra prestación económica o asistencial que devenga de una relación laboral antecedente, de conformidad con lo dispuesto en forma reiterada, que el derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad, se hace efectivo a travès del pago de las respectivas mesadas pensionales y la prestación de los servicios médicos asistenciales, en la medida que dichas personas se encuentran las más de las veces, excluidas del mercado laboral; luego, al no percibir oportunamente el pago de la pensión es evidente que se lesiona el mínimo vital , porque generalmente para sus subsistencia dependen de estos recursos provenientes de la pensión.

 “MINIMO VITAL DE COMUNIDADES INDÍGENAS.

 “Aparece plenamente demostrado en el proceso, que los accionantes tienen la calidad de extrabajadores pensionados de la empresa IFI-Concesión de Salinas, a excepción de JAIRO URIANA  y   que efectivamente no se les han cancelados las mesadas pensionales acusadas por los actores como impagadas, encontrándose por consiguientes, que la mencionada entidad, ha vulnerados los derechos fundamentales constitucionales de los accionantes, no solo por afectar el mínimo vital, como quedò expresado sino, por tener los actores la condición de miembros de la comunidad indígena guajira, que a pesar de consagrar nuestra Constitución una especial protección para ese grupo de personas, atendidas sus precarias condiciones económicas, culturales, políticas etc., que les restringen acceder a los bienes y servicios que presta es Estado, aún hoy, carecen de los más mínimos y elementales medios y recursos para satisfacer las necesidades primarias, alimentarias y de todo tipo, individuales o colectivas; entre otras, el analfabetismo casi total condición èste que puede inferirse de la circunstancia de que muchos de los accionantes no saben ni firmar, ello se colige de la huella dactilar impuesta en la solicitud de la tutela, como sucedáneo de la firma o rúbrica.

“Los accionantes al ser indígenas de la etnia Wayú, nacidos y criados en territorios de resguardos indígenas, ligados a sus usos y costumbres ancestrales, tienen como labor única la explotación del recurso natural de la sal marina, de cuyas charcas se han derivado sus subsistencia y la de su familia como único y exclusivo ingreso salarial y patrimonial. Lo que sin duda constityye la pensión, como su mínimo vital.

“En este orden de ideas y como consecuencia , se concederá el amparo impetrado, ordenando que la entidad IFI-CONCESION DE SALINAS, representada por el señor ALVARO FRANCISCO FRIAS ACOSTA, o quien haga las veces proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, a efectuar el pago de las mesadas pensionales de mayo, junio del año con los índices de precios al consumidor del Dane, vigentes a la fecha de su exigibilidad y la del pago. Además, se le prevendrá para que adelante los trámites necesarios para la afiliación de sus extrabajadores pensionados a un fondo de pensiones, para que en lo sucesivo, no se presenten las situaciones que han originado este proceso constitucional”. (fl 42 a  43 ).

LA IMPUGNACIÓN. El instituto de Fomento Industrial – Concesión de Salinas, impugnó la decisión del a – quo , pues, a su juicio el plazo Perentorio que se lo dio para que cumpla con el pago de las correspondientes mesadas pensionales, es imposible de atender, puesto que no existe presupuesto para tal fin.

A su juicio, la controversia planteada no debe ser definida mediante el trámite de la acción de tutela, puesto que, existen otros mecanismos ante la Jurisdicción Ordinaria, para obtener los resultados buscados por los demandantes.

Consideraciones de la Sala

La providencia impugnada será modificada por las siguientes razones:

En el presente caso, los demandantes pretenden que esta Jurisdicción por vía de tutela, les proteja sus derechos fundamentales a la vida, al pago oportuno de las pensiones, al trabajo, a la igualdad y a la seguridad social, los cuales consideran están siendo vulnerados por el Instituto de Fomento Industrial IFI – Concesión de Salinas, al no haberles cancelado las mesadas pensionales correspondientes a los meses de mayo y junio de 1999 y las respectivas primas.

De los documentos allegados al expediente, se infiere lo siguiente:

Que los señores RUBEN PUSHAINA, ROSA EPIAYU, PABLO MONTIEL, URIANA, NEGRO EPIEYU Y ANGEL POLO ALONSO, son personas de 73, 69, 69, 71 y 67 años de edad respectivamente.

Son pensionados del IFI – Concesión de Salinas  (folios 32 a 35 del cuaderno No.  1 – 32  y  33 de los cuadernos  2 a 5 )

 La cancelación de dicha pensión ha estado a cargo del IFI – Concesión de Salinas, pero ello ha sido interrumpido por la entidad, aduciendo como causa, la difícil situación económica y financiera por la que atraviesa.

Para la fecha  de presentación de las demandas, el ente cuestionado no les había cancelado las mesadas pensionales de los meses de mayo y junio de 1999, sin que se hubiera demostrado la existencia de motivos válidos que justifiquen su incumplimiento, dado que, las dificultades de orden financiero y económico por la que atraviesa no pueden estar por encima de los derechos fundamentales de los pensionados y mucho menos como en este caso, afectar su mínimo vital.

La sala advierte que sobre hechos similares, donde se impetraban idénticas pretensiones contra la entidad aquí cuestionada, esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en varias oportunidades, entre las cuales la Sala destaca la dictada el 12 de Agosto de 1999, Expediente AC-8087,Magistrado Ponente Dr RICARDO  HOYOS DUQUE, en la cual se dijo:

“1. La Legitimación en la causa por pasiva.

“La constitución de 1886 prescribió que las salinas pasaban al dominio de la Nación sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros ( art.  202  ordinal 2º. )

“El articulo 4 de la ley 41 de 1968  autorizó la creación de una persona jurídica distinta del Instituto de Fomento Industrial, mediante la modalidad de escisión .

“En el año de 1970, el gobierno Nacional celebró con el Instituto de Fomento Industrial IFI – un contrato de concesión por el término de 30 años con el objeto de continuar la explotación de las salinas nacionales. En la cláusula 19 de dicho contrato se estableció que el Instituto adelantaría la explotación y administración de la concesión a través de un organismo perteneciente al mismo “ que se denominará INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL – CONCESIÓN DE SALINAS ,  el cual tendrá contabilidad, administración y tesorería independientes, pero estará sujeto a las normas de auditoría y vigilancia de EL INSTITUTO.

“ De acuerdo  con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación emitió el día 7 de febrero de 1997, el contrato referido “ es realmente un contrato interadministrativo de administración delegada” y por lo tanto “ quien procede por su cuenta y riesgo y en su provecho es el Gobierno Nacional, situando de este modo al IFI en condición de administrador delegado”.

“Mediante decreto 2818 de 1991, el Gobierno Nacional autorizó la liquidación del contrato de Concesión de Salinas y la posterior creación de una sociedad de economía mixta del orden nacional que la sustituiría. En el artículo 8º. Del decreto se estableció que le constitución de la nueva sociedad “ deberá hacerse respetando todas las obligaciones contraídas por el IFI, como concesionario de la Nación y especialmente las relacionadas con el régimen laboral pactado con los trabajadores de la Concesión, debiéndose sustituir Salinas Marítimas y Terrestres  de Colombia S.A.., en todas y cada una de dichas obligaciones”.

“El Instituto de Fomento Industrial, según el decreto 2207 del 4 de noviembre de 1993, por el cual se aprueban sus Estatutos, es hoy una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico.

 “ Las particularidades legales y contractuales relacionadas con el IFI- Concesión de Salinas han creados controversias acerca de cuál es la entidad que debe responder por los pasivos legales, si el Gobierno Nacional o dicha entidad. El asunto no ha sido resuelto aún judicialmente, pero lo cierto es que la entidad demandada es quien ha venido atendiendo el pasivo laboral y pensional, con el producto de la explotación de las salinas y los créditos que el Instituto de Fomento Industrial le ha otorgado hasta el momento.

“Por lo tanto considera la Sala que mientras no se decida otra cosa, la entidad que debe responder por el pago de las mesadas pensionales del accionante es el IFI – Concesión Salinas, como lo ha venido haciendo hasta hoy.

“2. El Derecho al pago oportuno de las mesadas pensionales.

“El pago oportuno de las mesadas pensionales esta expresamente consagrado en el artículo 53 de la constitución política. Esta Garantía guarda estrecha relación con la protección especial que la misma Constitución brinda a algunos sectores que conforman la población más vulnerable, dentro de la cual se encuentra la tercera edad, especialmente cuando se trata de personas de escasos recursos económicos sin más ingresos que los derivados de su pensión. Al respecto ha dicho la corte Constitucional:

“Es claro y diáfano el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 53 de la carta, en virtud de la cual el Estado tiene a su cargo el deber de garantizar el derecho  de los pensionados al pago oportuno de sus mesadas pensionales, para efectos de lo cual está en la obligación de adelantar las gestiones y adoptar los mecanismo que hagan efectivo el derecho. El estado adquiere pues, el compromiso de garantizar el pago oportuno de las pensiones, para lo cual debe proveer en los respectivos presupuesto del orden nacional departamental, distrital y municipal las partidas necesarias para atender de manera cumplida y satisfactoria su obligación constitucional especialmente cuando quienes se ven afectados por el incumplimiento o la desidia de  las autoridades estatales, son personas de la tercera edad, a quienes en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46  constitucional, el Estado debe concurrir con la sociedad y la familia a su protección y asistencia, así como a garantizarles los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.

“Estas personas requieren del pago oportuno de sus mesadas pensionales en orden a garantizar su subsistencia y las condiciones mínimas para su existencia digna. Se trata además, de personas quienes legítimamente tienen derecho a un pago oportuno y cumplido, teniendo en cuenta que han prestado sus servicios al

Estado y esperan de él como mínima retribución, que se les paguen sus mesadas pensionales.

“En tal virtud, cuando no se atiende en forma oportuna el pago de las pensiones legales por parte de la entidades del Estado, deben adoptarse los mecanismos correspondientes y adecuados en orden a hacer efectiva la garantía constitucional plasmada en el artículo 53 de la carta especialmente cuando están de por medio los derechos fundamentales a la vida y ala salud de las personas de la tercera edad”[1]

“ ... En general, la acción de tutela no procede para reclamar mesadas pensionales, pues el interesado dispone de otro mecanismo de defensa judicial, ante los jueces laborales. Sin embargo, también ha señalado la corte Constitucional que esta reclamación puede ser (artículo 48 de la constitución que esta reclamación puede ser atendida por el juez de tutela, porque el derecho a la seguridad social (artículo 48 de la constitución, y, especialmente, el inciso 3º. Del art. 53 ) se convierte en derecho fundamental, cuando, bajo determinadas circunstancias, el dejar de percibir las mesadas correspondientes oportunamente, vulnera o puede vulnerar otros derechos física, etc., y que, por consiguiente, se estaría verdaderamente frente a un perjuicio irremediable”[2]

 “ 3. La procedencia de la acción de tutela para el pago de mesadas atrasadas.

 “El punto polémico se centra en la procedencia  de la acción de tutela para obtener el pago de las mesadas atrasadas.

“Al respecto de la corte constitucional ha variado su jurisprudencia. Inicialmente, en la sentencia  T- 156 /95 se consideró que “en caso de las pensiones de jubilación, la acción ejecutiva laboral ha resultado inoperante para la defensa efectiva de los derechos de los pensionados, debido a la existencia de la norma legal que prohíbe la inembargabilidad de los bienes y rentas del presupuesto. En este sentido, son improcedentes los argumentos sobre el otro mecanismos de defensa”

 “No obstante, en sentencia T-01 de 1997, la corte varió su criterio por considerar que “la normatividad en vigor ha sido ajustada con carácter obligatorio, mediante sentencias de exequibilidad condicionada, que dejan a salvo los derechos de los trabajadores por cuanto estatuyen un trato excepcional, derivado de la misma

Constitución (art. 25 ) en cuya virtud el patrimonio público es embargable cuando están de por medio acreencias de tipo laboral”

 “En otros términos, para esa Corporación la posibilidad  de iniciar juicios ejecutivos contra las entidades estatales y su consecuente potestad para embargar bienes públicos , confiere eficacia al medio de defensa judicial ordinario para obtener el pago de las mesadas vencidas.

 “Considera la Sala por el contrario, que el medio de defensa judicial ordinario para reclamar el pago de pensiones y salarios deviene ineficaz por las siguientes razones:

 “De conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, las condenas que se profieran contra la Nación  o una entidad territorial o descentralizada “ serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria”.

 “La Corte Constitucional mediante sentencia  C-542 de 1992 al revisar el artículo 16 de la ley 38 de 1989 que contempla en principio la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación frente a la Constitución Política de 1991, declaró su exequibilidad condicionada en relación con los crèditos laborales bajo el entendido de que “ ..los actos administrativos que contengan obligaciones laborales a favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mèrito ejecutivo – y (sic) de conformidad con el art. 177 del C.C.A”

 “Aunque en el fallo citado, la Corte Constitucional se refirió de manera expresa a la sentencia proferido por la Corte Suprema de Justicia el día 22 de marzo de 1990 (expediente No. 1992) en relación con la misma norma, ignoró que esta corporación en dicho fallo había sostenido que

 “..el término suspensivo contemplado en el inciso 3º. Del art. 177 del código Contencioso no opera para le ejecución de actos administrativos que reconozcan a un empleado, exempleado, trabajador o extrabajador, o beneficiario de alguno de ellos, en derecho salarial o prestacional, como prima, subsidio, seguro por muerte, auxilio de cesantía, pensión u otro beneficio laboral, pues es claro que deben

 Existir las respectivas partidas presupuestales en la entidad que hace el reconocimiento, para atender el pago de ese salario o derecho prestacional. En este caso el reconocimiento supone la previa disponibilidad en el correspondiente presupuesto de la respectiva partida”.

 “Por consiguiente, esta última interpretación resulta más favorable a los derechos laborales que se querían proteger, especialmente frente a una Constitución más garantista de los derechos de los trabajadores ( arts 25 y 53 C.P).

 “Se advierte que la Sala Plena de la Corporación, a diferencia de los que sostiene la Corte constitucional considera que el término para iniciar la ejecución de créditos laborales contenidos en actos administrativos dictados por las entidades territoriales es de 6 meses, en términos del artìculo 336 del Código Civil  y no de 18 meses . Dijo la sala:

 “ A este nivel la ejecución de las sentencias de la jurisdicción administrativa deberá ajustarse al término de señalado en el art. 177 del C.C.A y no a los que dispone el art 336 del al C de p.c. La norma es especial y aquel dispositivo no hace distinción alguna .

 “En cambio, pese a lo que señala la Corte Constitucional, la ejecución de los créditos laborales contenidos en cactos administrativos dictados a nivel seccional, deberá ejecutarse a lo previsto en el citado art.  336  se entiende en cuanto al término a partir del cual podrá procederse a su ejecución”[3]

 “Esto significa que el pago de las mesadas atrasadas sólo puede ser exigido por la vía ordinaria, esto es, el proceso ejecutivo laboral una vez vencido el término de 18 meses que prevé el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo o de 6 meses en el caso de las entidades territoriales, según el criterio de la Sala Plena de esta Corporación. A su vez ello implica para el beneficiario una carga gravosa, pues debe esperar que transcurra el plazo mínimo previsto en la ley para su ejecución en desmedro de la garantía de un pronto y eficaz acceso a la administración de justicia.

 “Por    tanto    se   modificará   la   decisión   del   Tribunal   administrativo   de Cundinamarca    y    se   otorgará    un    término    de    dos    meses    al    IFI-Concesión Salinas para que efectúe el pago de las mesadas atrasadas y de esta manera no se torne indefinida la situación planteada.

 “Por último, considera la Sala que la accionante no está en el deber de demostrar que sus mesadas pensionales son el único medio de ingreso para la procedencia de la acción de tutela,  dado que por tratarse de personas de la tercera edad y constituir el pago oportuno de su pensión un derecho de carácter fundamental, este hecho se presume.

“ Con respecto a la solicitud de que sean reconocidas las respectivas primas adeudadas, considera la Sala que esta pretensión debe ser formulada ante la justicia ordinaria, pues las facultades del juez de tutela se contraen a velar porque se satisfagan las condiciones mínimas para la subsistencia inmediata del peticionario.

 “4. El amparo debe concederse en forma definitiva y no transitoria.

 “El tribunal concedió la tutela en forma transitoria y dispuso que el amparo permanecerá vigente durante el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para decidir sobre la acción que instaure el peticionario, con el fin de obtener el pago de las mesadas dejadas de percibir hasta el momento y los mayores valores que pretenda sobre las mismas.

 “Por las razones expuestas sobre la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, la acción de tutela resulta procedente para ordenar no sólo el pago oportuno de las mesadas atrasadas. Por lo tanto, la protección de los derechos fundamentales vulnerados con la omisión demandada se concede en forma definitiva. El medio de defensa ordinario debe utilizarse pero para el cobro de las prestaciones sociales adecuadas, pues frente a éste la acción de tutela no procede, según se indicó antes. Por lo tanto, se modificará la providencia en cuanto concedió la tutela como mecanismo transitorio”.

 En el presente caso, la sala reitera las consideraciones adscritas, pues resultan ajustadas a la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.

 Teniendo   en   cuenta    dichas    consideraciones,    el    demandado    dispondrá lo    conducente    a    efectos    de    que    el    término    de    cuarenta    y    ocho    (48)    horas,    contadas    a    partir    de    la    notificación     de  esta providencia, reanuden, si aún no lo han hecho, el pago de las mesadas pensionales, pero en ningún caso , dicho pago podrá exceder de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.

Fallo

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla

 MODIFICASE  la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira el 10 de agosto de 1999 la cual quedará así:

1.      CONCÉDASE la tutela a los derechos a una vida digna y a la seguridad Social solicitados por los señores RUBEN PUSHAINA, ROSA EPIAYU, PABLO MONTIEL URIANA, NEGRO EPIEYU Y ANGEL POLO ALONSO contra el Instituto De Fomento Industrial – Concesión de Salinas por el no pago de las mesadas pensionales de los meses de mayo y junio del año en curso.

2.      ORDENASE al director del Instituto de Fomento Industrial – Concesión de Salinas que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, reanude el pago de las mesadas pensionales a que tienen derecho los accionantes arriba citado.

3.      ORDENASE  al director del Instituto de Fomento Industrial – Concesión de Salinas que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia inicie las acciones tendientes a obtener los recursos para pagar a los demandantes las mesadas correspondientes a los meses de mayo y junio de 1999, cuyo pago efectivo no podrá exceder de dos (2) meses.

4.      NIEGANSE  las demás suplicas de la demanda.

5.      REMITASE  a la corte Constitucional para su eventual revisión.

6.      ENVIESE copia de esta providencia al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 


NOTAS:


[1] Sentencia T147 de 1995

[2] Sentencia T-076 de 1996

[3] Auto del 22 de julio de 1997, expediente: S-694

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 Dra. Teodora ZAMUDIO