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Dictamen Vogel

Quito, 3 de junio de 2002.

 

Estimado Señor Ministro

de Justicia y Derechos Humanos

República Argentina

 

Es un gran placer tener la oportunidad de revisar el proyecto "Ley de Identidad y Organización de los Pueblos y Naciones Aborígenes de la República Argentina" Dicha propuesta posibilitara el desarrollo económico y social de las comunidades con bases jurídicas justas y bien reflexionadas.

 

Mi área de expertise es la economía de biodiversidad y he trabajado muchos años sobre directrices de acceso de recursos genéticos y conocimientos asociados. Sincero al aseverar que el patrimonio natural y cultural solo pueden ser protegidos contra la biopiratería y biofraude cuando exista un mosaico institucional de respaldo legal y mecanismos de vigencia. Este Proyecto Ley es un gran avance hacia el fin de un verdadero desarrollo sostenible.

Atentamente,

Joseph Henry VOGEL, PhD

Profesor de Economía, FLACO-Ecuador

 

Aboriginal People and Nations of the Argentine Republic Act

Opinion by Joseph Henry VOGEL Ph D

 

Although the Convention on Biological Diversity is perfectly clear regarding the sovereignty of member States over their biological resources and their right to seek compensation on a ‘fair and equitable basis, the Convention on Biological Diversity is not as clear regarding the rights of traditional communities over the knowledge associated with those resources. Weak language is characteristic of all  mention of community rights. For example, in the Preamble, Paragraph 12,

The Contracting Parties,

Recognizing the close and traditional dependence of many indigenous and local communities embodying traditional lifestyles on biological resources, and the desirability of sharing equitably benefits arising from the use of traditional knowledge, innovations and practices relevant to the conservation of biological diversity and the sustainable use of its components,... [italics mine]

As the anthropologist Darrell Posey (1996, p. 7) discerns, “The word ‘desirability’ in itself, is hardly strong enough to bind the State to legal implementation, besides which, no criteria for or mechanisms to implement this concept are provided in the Convention on Biological Diversity or elsewhere.” Although preambles are aspirational and not legally binding, not much stronger language is found in the articles. For example, in the often cited Article 8(j), Each Contracting Party shall,...

Subject to national legislation, respect, preserve and maintain knowledge, innovations and practices of indigenous and local communities embodying traditional lifestyles relevant for the conservation and sustainable use of biological diversity and promote their wider application with the approval and involvement of the holders of such knowledge, innovations and practices and encourage the equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices.

Professor of Law Dinah Shelton (1995, p. 25), like Posey, is also quite circumspect: “...the state’s obligations are limited to ‘encouraging’ the equitable sharing of benefits. No right to compensation is explicitly recognized.” Despite non-committal wording like ‘desirability’ and ‘encouraging,’ one can argue that the language of the Convention on Biological Diversity is sufficiently strong to enforce benefit sharing. The word ‘approval’ in Article 8(j) would logically enable ‘holders of such knowledge’ to withhold that knowledge if they do not perceive “equitable sharing of the benefits arising from the utilization of such knowledge, innovations and practices.” Just as the implication of sovereignty in Articles 3 and 15 enable countries to withhold access to genetic resources if they do not perceive an equitable sharing of benefits. The withholding of ‘approval’ by traditional communities can become a powerful legal basis to exact payment.

Unfortunately, the Convention on Biological Diversity does not define ‘approval’ in the text nor does it provide a glossary. Nevertheless, the term ‘prior informed consent’ is utilized elsewhere in the Convention on Biological Diversity to describe the approval by the State of access to genetic resources. For example, Article 15.5:

Access to genetic resources shall be subject to prior informed consent of the Contracting Party providing such resources, unless otherwise determined by that Party.

Inasmuch as the State will require ‘prior informed consent’ to access the physical material, it seems conservative to assume that traditional communities will be able to apply the same standard for access to traditional knowledge. Hence, ‘approval’ in Article 8(j) can be inferred as meaning ‘prior informed consent.’

What is prior informed consent? According to a fairly exhaustive legal analysis of the Convention on Biological Diversity by Glowka, et al. (1994, pp. 80-1):

Prior informed consent in this case may be described as

1. consent of the Contracting Party which is the genetic resource provider (an affirmative act),

2. based on information provided by the potential genetic resource user,

3. prior to consent being granted.

By analogy, prior informed consent for access to traditional knowledge would constitute

1. consent of the Contracting Parties [N.B., the deliberate use here of the plural ‘Parties’ rather than singular ‘Party’; knowledge is usually diffused across communities) which are the traditional knowledge providers (an affirmative act)],

2. based on information provided by the traditional knowledge user (the biotechnology representative),

3. prior to consent for access being granted.

Like benefit sharing for access to biological diversity, the requirement of prior informed consent will be most enforceable in those countries which have ratified the Convention on Biological Diversity and agree that ‘approval’ implies prior informed consent. To safeguard traditional knowledge against expropriation by industries in those countries that have not yet ratified the Convention on Biological Diversity (e.g., the US), one must identify a legal mechanism for the protection of traditional knowledge within the existing IP regime binding on those countries.

This challenge becomes even more daunting when one considers the ambiguous and confusing language of Article 16.5:

The Contracting Parties, recognizing that patents and other intellectual property rights may have an influence on the implementation of this Convention, shall cooperate in this regard subject to national legislation and international law in order to ensure that such rights are supportive of and do not run counter to its objectives. 

The phrase “subject to national legislation and international law” means that the Parties to the Convention on Biological Diversity must respect the existing IP regime in any attempt to benefit from the use of traditional knowledge in biotechnologies; the phrase “to ensure such rights are supportive of and do not run counter to its objectives” means that whatever Intellectual Property Rights chosen must achieve benefit sharing as set forth in the aforementioned articles of the Convention on Biological Diversity. Although a sui generis legislation is the logical solution and probably the intent of Article 16.5, it is currently not an option. There are precious few options that are truly feasible.

The legislation that it is proposed for the Argentine Republic by Professor Teodora Zamudio would allow an important step in the pointed question.

Joseph Henry VOGEL, PhD

8134 Apple Street, New Orleans, LA, 70118-3004
phones 1 (504) 314 8161/ 864 8029
josephvogel@usa.net

1979-87 Rutgers University, New Brunswick, NJ. PhD-economía. Tesis: "The Economic Implications of Sociobiology and Evolution as an Entropy-Driven Process: An Economic Model".

1984-86 Harvard University, Cambridge, MA. Estudiante visitante, invitado por el Prof. E.O. Wilson. Department of Evolutionary Biology.

1977-78 American Graduate School of International Management, Glendale, AZ. MIM (Masters of Business Administration in International Management).

1974-77 Duke University, Durham, NC. BA - chemistry and Spanish.

1994    Professor of Economy. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales [FLACSO] Quito, Ecuador.

 

Traducción no oficial

Anteproyecto de ley de los Pueblos o Naciones Aborígenes de la República Argentina

Dictamen: Dr. Joseph Henry VOGEL

 A pesar de que la Convención de la Diversidad Biológica es muy clara en cuanto a la soberanía de los Estados miembros sobre sus recursos biológicos y su derecho a buscar una compensación sobre una base ‘justa y equitativa’, no deja claro lo concerniente a los derechos de las comunidades tradicionales sobre el conocimiento asociado a estos recursos. El lenguaje débil es una característica de todas las menciones a los derechos comunitarios. Por ejemplo, en el párrafo 12 del preámbulo, dice:

Las Partes Contratantes

Reconociendo la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidades locales y poblaciones indígenas que tienen sistemas de vida tradicionales basados en los recursos biológicos y la conveniencia de compartir equitativamente los beneficios que se derivan de la utilización de los conocimientos tradicionales, las innovaciones y las prácticas pertinentes para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes, [cursivas añadidas].

Como indica el antropólogo Darrel Posey (1996, 7, traducción del autor) “La palabra ‘conveniencia’ [desirability en inglés] es, en sí misma, muy débil para obligar al Estado a una ejecución legal, además no se dan, ni en la Convención de la Diversidad Biológica ni en ningún otro documento, criterios o mecanismos para poner en práctica este concepto”. A pesar de que los preámbulos presentan las aspiraciones y no tienen fuerza legal, tampoco se halla un lenguaje más fuerte en los artículos. Por ejemplo, en el frecuentemente citado Art. 8(j), dice:

Cada Parte Contratante. . .

Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente;

La profesora de Derecho, Dinah Shelton (1995, pág. 25), al igual que Posey, se muestra bastante preocupada: “. . . la obligación estatal se limita a ‘fomentar’ la distribución equitativa de los beneficios. No se hace mención explícita al derecho a compensación” (traducción mía).  A pesar del lenguaje evasivo de la CDB, se puede argumentar que sí es suficientemente fuerte como para hacer cumplir la distribución de beneficios. La palabra ‘aprobación’ en el Art. 8(j) lógicamente permitiría a los ‘poseedores de esos conocimientos’ retener tal conocimiento si es que no perciben una “distribución equitativa que surja de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas”. Así como las implicaciones relacionadas con la soberanía, en los artículos 3 y 15, permiten a los países negar el acceso a los recursos genéticos si no perciben una distribución equitativa de los beneficios; la negación de la ‘aprobación’ por parte de comunidades tradicionales puede volverse una base legal poderosa para exigir un pago.  Desgraciadamente, la Convención de la Diversidad Biológica no define ‘aprobación’ en su texto ni provee de un glosario. No obstante, se usa el término ‘consentimiento fundamentado previo’ en otros lugares de la Convención de la Diversidad Biológica para describir la aprobación del Estado al acceso a recursos genéticos.

Por ejemplo, el Art. 15.5 dice:

El acceso a los recursos genéticos estará sometido al consentimiento fundamentado previo de la Parte Contratante que proporciona los recursos, a menos que esa Parte decida otra cosa.

Ya que el Estado requerirá de un ‘consentimiento fundamentado previo’ para acceder al material físico, no parece forzado asumir que las comunidades tradicionales podrán aplicar el mismo estándar para el acceso al conocimiento tradicional. De ahí que pueda inferirse el significado de la ‘aprobación’, en el Art. 8(j), como ‘consentimiento fundamentado previo’.  ¿Qué es consentimiento fundamentado previo? De acuerdo con un análisis legal exhaustivo llevado a cabo por Glowka et al. (1994, págs. 80-81):

1. consentimiento de la Parte Contratante, que es el proveedor genérico de los recursos

(un acto afirmativo),

2. basado en la información proporcionada por el usuario potencial de los recursos genéticos,

3. antes de que se conceda el consentimiento de acceso.

Por analogía, el consentimiento fundamentado previo para el acceso al conocimiento tradicional constituiría:

1. consentimiento de las Partes Contratantes (nótese el uso deliberado del plural ‘Partes’ en lugar del singular ‘Parte’, debido a que muchas veces el conocimiento está difundido entre varias comunidades), que son los proveedores de los conocimientos tradicionales (un acto afirmativo),

2. basado en información proporcionada por el usuario del conocimiento tradicional (el representante de la biotecnología),

3. antes de que se conceda el consentimiento de acceso.

Al igual que la distribución de los beneficios provenientes del acceso a la diversidad biológica, el requerimiento de consentimiento fundamentado previo será más ejecutable en los países que han ratificado la Convención de la Diversidad Biológica y han aceptado que ‘aprobación’ significa ‘consentimiento fundamentado previo’. Para salvaguardar el conocimiento tradicional de la expropiación por industrias en países que no han ratificado la Convención de la Diversidad Biológica (como los EE.UU.), se deben identificar los mecanismos legales para proteger el conocimiento tradicional dentro del régimen de propiedad intelectual vigente en esos países.

El reto se vuelve incluso más abrumador cuando se considera el lenguaje confuso y ambiguo del Art. 16.5, que dice:

Las Partes Contratantes, reconociendo que las patentes y otros derechos de propiedad intelectual pueden influir en la aplicación del presente Convenio, cooperarán, a este respecto de conformidad con la legislación nacional y el derecho internacional para velar porque esos derechos apoyen y no se opongan a los objetivos del presente Convenio. (Glowka et al., 1996, pág. 106)

La frase “de conformidad con la legislación nacional y el derecho internacional” quiere decir que las Partes de la Convención de la Diversidad Biológica deben respetar el régimen de propiedad intelectual existente en cualquier intento de beneficiarse del uso del conocimiento tradicional en biotecnologías; la frase “para velar porque estos derechos apoyen y no se opongan a los objetivos” significa que cualquier derecho de propiedad intelectual escogido deberá lograr la distribución de beneficios de acuerdo con los artículos antes mencionados de la Convención de la Diversidad Biológica. A pesar de que una legislación sui géneris es la solución lógica y probablemente la intención del Art. 16.5, en la actualidad no constituye una opción; en realidad hay pocas opciones que son realmente factibles.

La legislación que se propone para la República Argentina permitirá un importante paso hacia la resolución de esta cuestión, entre otras.

 

Fdo:

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josephvogel@usa.net

1979-87 Rutgers University, New Brunswick, NJ. PhD-economía. Campos de especialización: economía internacional, desarrollo económico, antropología económica y biosocial. Tesis: "The Economic Implications of Sociobiology and Evolution as an Entropy-Driven Process: An Economic Model".

1984-86 Harvard University, Cambridge, MA. Estudiante visitante, invitado por el Prof. E.O. Wilson. Department of Evolutionary Biology.

1977-78 American Graduate School of International Management, Glendale, AZ. MIM (Masters of Business Administration in International Management).

1974-77 Duke University, Durham, NC. BA-química y español.

1994     profesor de economía. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales [FLACSO] Quito, Ecuador,

 

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 Dra. Teodora ZAMUDIO